广州市基层社会治理法治化路径探索

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　　广州市基层社会治理法治化路径探索

　　[摘要]随着我国经济体制改革和社会变迁的不断深化，一些深层次的社会矛盾逐渐暴露并激化，群体性事件蜂起，基层社会秩序和传统的治理模式正面临挑战。为了实现治理模式的重构，推进基层治理能力法治化，文章分析了转型时期我国社会治理面临的困境，通过对新形势下我国基层治理模式路径选择和积极探析，探讨了如何依法推进基层治理能力法治化。

　　[关键词]社会治理；法治化；合作共治

　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201637191

　　近年来，随着我国经济体制改革和社会结构变迁的不断深化，基层的社会生活开始发生根本性的变化，传统的管理模式正面临着诸多的挑战。面对新形势，我们要突破以往基层社会管理以行政为主导的局限，探索基层社会治理新模式。

　　1国内外关于社会治理模式的理论综述

　　在20世纪90年代，国家与社会理论被引入中国并迅速传播，广泛应用于政治学、社会学、法学等社会科学领域。随之，社会治理理论成为国家与社会关系的研究重点。就目前而言，国内外对于社会治理的研究大致分为以下四种不同的类型：“强政府―弱社会”背景下的全能控制模式、“强政府―弱社会”背景下的政府主导模式、“强政府―强社会”背景下的国家与社会合作共治模式及“弱政府―强社会”背景下的社会自治模式。

　　11“强政府―弱社会”背景下的全能控制模式

　　全能控制模式是指政府凌驾于社会之上并支配覆盖着社会，全方位控制社会方方面面。在政府的强势掌控之下，社会组织生长空间十分狭窄，公民社会十分弱小。在改革开放前的计划经济时期，我国社会管理模式就属于这种模式，政府是社会管理模式的唯一主体，掌控着国家政治、经济、社会的所有事务。

　　12“强政府―弱社会”背景下的政府主导模式

　　政府主导模式是指由行政力量主导、公民和社会组织参与的治理模式。当社会力量发育到一定程度，同时，民主政治、公民社会、有限政府等现代政治理念通过网络等媒介逐渐传播和普及，公民参与意识与参与热情不断提升，具备一定的实力参与到基层治理中，但力量又不足以抗衡，这是目前我国绝大多数地区普遍采取的治理模式。

　　13“强政府―强社会”背景下的国家与社会合作共治模式合作共治模式中，社会事务主要由社会居民和社会组织来承担，政府对社会事务并不直接干预，政府主要职能就是政策规划和经费支持。当今世界，社会治理模式比较成功的国家，大多属于这种模式，比如日本。强社会是这种治理模式的必要条件，因此，在当下中国公民社会发育尚不完全，合作共治仍需假以时日。

　　14“弱政府―强社会”背景下的社会自治模式

　　社会自治模式是指社会事务由社会组织主导的管理，公民主动参与，由下而上实施的治理模式。在这种模式中，政府并不直接介入社会事务，而是通过制定法律法规的方式间接指导社会事务，社会组织及公民按照自主自治的原则处理具体事务，政府与社会相对分离。这种模式在早期的希腊城邦模式比较常见，也是马克思所说的共产主义社会。

　　2转型时期基层治理模式法治化的困境

　　随着体制转轨的深化和公民社会的崛起，政府主导模式的弊端和不足开始显现。

　　21“人治”思想和基层治理行政化

　　由于深受儒家文化的影响，当前我国部分基层干部人治思想仍然很严重，做工作习惯于讲人情，凭个人经验做决策、下命令。加之我国金字塔式的行政管理体制，上级政府和下级政府之间很难博弈，争取决策的自由裁量权，往往是按照上级政府的政策简单机械地执行任务，基层治理模式行政化倾向严重。

　　22公民社会的发育成长与政府公信力下降

　　公民的社会发育成长，越来越多的公民维权的意识开始增强，相对独立的社会力量群体开始壮大，民间社会组织化程度增强，社会对国家的依附性降低，自主性增强，伴随而来的自然是对政府的政治认同降低，加之网络的普及为公民参与监督公共事务提供了渠道和平台。伴随着公民社会崛起的同时，政府公信力却在不断地下降，伴随着经济改革中权利与资本利益的捆绑导致社会陷入弥散性腐败和严重的贫富分化，再加上机关官僚作风，老百姓办事难，造成群众“仇官仇富”的心理开始滋生蔓延，自然对政府信任度逐渐降低，陷入“塔西佗陷阱”，即无论政府说真话还是假话，做好事还是坏事，都被认为是说假话、做坏事，政府的决定和公共政策难以贯彻执行，执政陷入困境。

　　23风险社会与多元化利益诉求的现实困境

　　所谓的风险主要来自两个方面：一方面是来自自然界的风险；难以预防的天灾人祸，比如：汶川地震、玉树地震造成大量的人员伤亡和财力、物力的损失，日本的地震都能让我们的市民一窝蜂地哄抢食盐；另一方面则是来自于社会生活本身的现实困境，公共危机事件频发、资源短缺、公共物品涨价等能够引起大面积的紧张和恐怖，有时会严重影响公共生活秩序。此外，社会不公和利益诉求多元化导致社会矛盾尖锐，人民对基层的居住环境和综合服务有了更高的期待，而滞后的公共服务又不足以承担提供多样社会服务的重任，基层社会的各种纠纷和矛盾涌现，错综复杂的利益关系和诉求影响着社会的安定团结。如何弥合日益严重的社会分化和平衡社会各层面的多元利益所求，成为摆在执政者面前的严峻考验。

　　24全民守法与法治意识淡薄的悖论

　　全民守法，这是我们讲的一个法律认同的问题，首先就是老百姓要有法律意识，不然即使你做出了公正的判决，他也会内心上抵制这部法律。中国人的思维和行为习惯还是相信熟人，所以要求法官必须是与此案无关的“陌生人”。如果不是，当判决对一方当事人不利时，即便判决是公正的，该当事人仍不相信。所以，建设法治国家首先就是要把老百姓几千年的这个惯性思维给扭转过来。当前，基层群众法律意识不强，学法、守法、用法氛围不浓，加之司法公信力不足，造成很多老百姓不信法，甚至畏惧法律。遇到事情宁愿私下协商解决或通过行政方式调节，而不愿意诉诸法律。比如：“信访不信法、越法违法维权”现象较为普遍。

　　3新形势下我国基层治理模式的积极探索与路径选择31基层网格化治理

　　基层网格化治理就是将原有的金字塔模式不断地压缩，使之扁平化，形成官民共治的局面。我国目前部分乡村所采用的村两委、村（党）小组长、村民代表实质上就是这种模式，这种模式看似增强了基层社会组织和个人参与社会治理的过程，在维护社会稳定、化解社会矛盾、提高管理效率上成效显著，但实际上这种行政中心下移容易导致这些参与治理的人员“一边倒”，重社会控制，轻治理服务，加剧行政化的局势，增加财政负担。

　　32能人治理模式

　　这种模式的突出特点就是个别或少数能人在村级治理实际过程中居支配性地位，具有相当高的权威。这个权威来自两个方面：一是德高望重的家族长老，常见与民国时代的家族村落中；二是当代农村里的致富能人，比如华西村、蒋尚存等，安徽省阜阳市太和县、阜南县、界首市等不少村庄，大多数村两委都是来自村办企业管理者、私营企业主和个体户等致富能人。农村中的能人治理现象在一些经济比较发达的地区表现较为普遍，从实践来看，能人治理村庄相对于以前的靠道德权威治理有很大的进步，主要表现在经济能人在自身发展经济的能力比较强的情况下，能够带动村民发展经济、走向致富。但能人治理也存在一些问题，主要是能人治理模式说到底还是人治。一旦这个人在带领村民发展经济方面取得了一定的成绩，人们对他便产生了一种依赖感、崇拜感，在村一级事务中有着绝对的权威，人们佩服他的能力，无形中就模糊甚至消弭了对他行使权力的监督，尤其在市场经济条件下，许多人把发展经济作为评价村干部的唯一标准，认为只要村干部能够带领村民致富、发展经济，其他的问题可以不管。在村民这样的心态氛围下，许多能人村干部的不良作风开始滋长，这是在今后的基层政权建设中需要加强监督并着力解决的。

　　33公约典章模式

　　这种模式下，大到村干部违规如何处理，小到一块荒地的承包等各项村务，都有“公约典章”可循。与传统的村规乡约不同，“公约典章”由村民公议公决产生，在现行法律框架内对村务运作制予以明确和细化，给农民以行使民主权利的充分依据。以绍兴新昌县一个村为例，通过全体村民公决，通过浙江省首部“乡村典章”。根据全体村民授权，典章按重要程度及数额大小将村务分为“重大村务”“重要村务”和“一般村务”，哪一级村务须由哪一个组织研究决定，哪一类开支如何审批等，都规定得清清楚楚。典章形成小册子发到每家每户，内容主要涉及村级组织职责、村务议事及决策、村级财务管理、财务公开制度、村干部违规追究办法等。“乡村典章”的推行改变了党在农村基层的执政方式，由为民做主的“父母官”变成让民做主的“服务员”，党在农村基层的威信大大提高了。

　　34合作共治模式

　　合作共治模式的主要特征表现为治理主体的多元化，通过社会经济的进一步发展，新的社会阶层、社会组织和经济组织不断涌现，并发出利益诉求和自治诉求，推动政府不断放权，使治理主体由单一转为多元；治理过程互动化，社会组织与社区成员广泛参与社区事务，不仅能够解决社区里规范化、表面化、浅层次的问题，还能解决复杂社会中遇到的纷繁多样的深层问题；治理结构的扁平化，改变了传统的行政主导的自上而下行政管理模式，减轻社区居委会繁重的日常行政工作，让社区居委会真正成为社区居民自己的组织。

　　通过上述我国基层治理模式的积极探索和路径分析，可以看出当前我国基层治理完全地去行政化仍然是不现实的，而另外，公民社会的发育成长，要求参与政治的呼声越来越高，这就需要我们综合考虑双方的因素，既要压缩政府的公权力，防止权力寻租；又需要将公民纳入基层治理的框架内，听民声、取民意。因此，合作共治模式无疑是当下我国基层治理模式的最佳选择。这种模式中的政府与社会存在着一定的张力和弹性，既充分地调动了社会各方面的主体参与社会治理的主动性，又通过互动增强了决策的科学性。这种多元利益主体博弈机制下的治理模式正是立法的基本精神，将分散的个体利益诉求整合为组织共同的合理化利益诉求，并通过法治渠道将诉求纳入政府的政策过程，推进基层治理能力的法治化。

　　参考文献：

　　[1]张康之对“参与治理”理论的质疑[J].吉林大学社会科学学报，2007（1）

　　[2]毛万磊，吕志奎厦门综改区“社区网格化”管理的优化――以鼓浪屿社区为例[J].东南学术，2013（4）

　　[3]戴燕玲正确理解市场作用创新政府社会治理[J].中国市场，2015（13）

　　[4]符登霞，杨花英创新社会治理体制：必然要求与必要举措[J].中国市场，2014（47）

　　广州市基层社会治理法治化路径探索

　　今天下午，秀洲区律师党支部和洪合镇新居民流动党支部在洪合镇党群服务中心进行“结对”签约。同一时间，洪合镇横泾桥社区农贸市场“红立方”内人头攒动，新居民党员、律师党员正在为居民开展法律咨询和法治宣传服务。这标志着秀洲区正式拉开了新居民法治“党建引领法润民心”试点工作的序幕。

　　洪合镇流动党委现有党员145名，下设流动共建党支部、重庆秀山红岩流动党支部、贵州流动党支部、湖北流动党支部等8个流动党支部。

　　据洪合镇相关负责人介绍，随着经济社会发展不断加快，停车难、交通堵、乱张贴等各类影响普通百姓生产生活的“城市病”亟待解决。要解决好这些“家长里短”“鸡毛蒜皮”的事，只有不断提升基层社会治理法治化，通过法治化手段不断拓宽群众参与社会治理的渠道，充分发挥好基层党组织快速发现的“侦察兵”作用，才能不断提升人民群众的满足感和获得感。

　　据了解，秀洲区将以新居民法治“党建引领法润民心”试点工作的开展为契机，加强组织融合，将法律服务资源逐级下沉至基层，充分发挥新居民党员在网格末梢的支撑作用。同时，秀洲区将大力开展律师党支部与新居民流动党员党支部结对工作，培育新居民党员法律服务工作者法律素养，带动新居民法治意识提升。

　　党建引领“三治融合”是实现基层社会治理体系和治理能力现代化的“三驾马车”。秀洲区将坚持“三治”相结合，培育新居民自治组织和自治队伍，不断提升新居民对“新家园”的融入感和归属感，充分发挥“以新管新”“以新服新”作用。组建新居民法治文艺团队，开展日常法治宣传工作。同时，秀洲区将在新居民尤其是新居民党员中挖掘责任心强、威望高、讲公道的人员，建立“檇美法治”党员法律示范者队伍、“法润民心”公共法律服务者队伍、“五湖四海”法律服务志愿者队伍，以“乡音乡俗乡情、亲情友情感情”加强新居民群体的矛盾纠纷化解、法治宣传教育、特殊人员管理等工作。

　　基层矛盾化解在门口。秀洲区还将加强党建与司法行政资源相融合，发挥新居民法治队伍的信息收集、联络等作用，发挥新居民党员、乡贤能人、退伍军人等在矛盾纠纷化解、法治宣传和在自治中消除矛盾的作用。

　　秀洲区司法局相关负责人：

　　通过新居民法治“党建引领法润民心”试点工作，秀洲区将坚持群众导向、问题导向、效果导向，结合“网格化管理、组团式服务、信息化集成”模式，全面提升新居民自觉守法、遇事找法、化解矛盾用法、解决问题靠法的意识和水平，努力推进基层社会治理法治化建设。

　　广州市基层社会治理法治化路径探索

提升基层社会治理能力是现代化建设的重要一环。今年十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”

近年来，广东在基层社会治理方面进行了系列改革创新，形成了基层社会治理的体制机制优势，特别是在统筹新冠肺炎疫情防控和经济社会发展中，发挥了巨大作用，并形成了一系列基层社会治理的创新经验。在“十四五”规划开局起步之年，广东应不断总结提升基层社会治理经验，积极推广应用，推动我省在构建基层社会治理新格局中走在全国前列。

01

　　广东基层社会治理的创新经验

坚持完善“一核多元”基层社会治理体系。“一核”即党组织的领导核心作用，“多元”即乡镇、街道办事处、村（居）委、其他社会组织和村（居）民群众共同参与。通过多年的努力，广东在健全党组织领导、村（居）委会主导、人民群众广泛参与的基层社会治理框架取得显著进展。在健全党组织领导方面，全面落实《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规，采取分类组建、区域组建等多种方式探索创新基层党组织设置方式，建立健全完善四级党组织体系，全面激活末梢基层党建，实现基层党建工作的全覆盖。在治理主体上，构建大社会协调治理机制，充分调动社会力量积极性。在村（居）委会主导下，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，充分调动群团组织和社会组织参与社会治理积极性，全面激发基层社会治理活力。在疫情防控期间，“一核多元”基层社会治理体系迅速转化为联防联控、群防群策的组织体系，构筑起思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行的强大合力，为打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战奠定了扎实的组织和群众基础。

积极探索自治、法治、德治“三治合一”的基层治理体系。首先，通过加强基层群众自治机制建设，完善村（居）民议事会、理事会、监督委员会等自治载体，健全村（居）民参与社会治理的组织形式和制度化渠道，全面激发村（居）自治活力。目前，全省已建立城乡社区议事协商示范点3100多个，建立村民议事平台9900个。其中，广州市增城区下围村“民主商议、一事一议”社区协商经验成为全省的典型和示范。其次，建立和推广“一村（居）一法律顾问”制度，发挥法治在基层社会治理的引领作用。这一做法获得中央肯定。2020年3月，中央全面依法治国委员会发布《关于加强法治乡村建设的意见》，全面推广广东“一村（居）一法律顾问”经验。再次，充分发掘德治资源开展基层社会治理。广东地区传统文化氛围浓厚，宗族组织和宗族力量在基层社会治理中潜移默化地发挥着重要作用。近年来，云浮、梅州、清远等地区充分挖掘“广府文化”“潮汕文化”“客家文化”蕴藏的治理内涵，德治软实力不断增强，收效明显。疫情防控期间，在党委政府的引导下，全省城乡居民、企业、社会组织、行业协会等，以强烈的社会责任感和奉献精神，通过各种形式支援抗疫，打造了具有鲜明中国特色的“人民防线”，充分显现了三治合一的治理效能。

广泛应用信息化智能化专业化治理手段。全省各地充分发挥自身优势，积极探索运用信息化手段提升社会治理水平。如深圳，通过在全市的街道社区党群服务中心建立统一的综合信息系统，“前台一口受理，后台分工协办”，实现数据多跑路、群众少跑腿。珠海横琴通过建设“物业城市”，把城市公共空间与公共资源整体作为一个“大物业”，广泛运用大数据开展数字化治理，实现对整个城市的专业化、精细化、智慧化管理。各地广泛推广和应用“智慧社区”“智慧乡村”等智能化社会治理模式，让多元社会治理主体深度参与社会治理，促进社会治理全面提质换挡升级。同时，加大社会工作人才培养力度、创新统筹服务模式，引导社会工作人才参与社区治理，发挥社会工作者专业优势。

在应对新冠肺炎疫情这个新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件过程中，广东基层社会治理的一些成功做法和创新经验发挥了积极有效的作用，但同时也暴露出目前社会治理中存在的问题和短板，对广东基层社会治理体系和治理能力提出了更高要求。“十四五”期间，广东进入高质量发展阶段，迫切需要我们正视基层社会治理不足与短板，尽快扎实打好“补丁”、堵好“漏洞”、补好“短板”，切实推进社会治理体系和治理能力现代化。

02

构建广东基层社会治理新格局的对策建议

坚持党建引领基层社会治理方向，齐心协力画好基层社会治理同心圆。推进基层社会治理现代化，最关键的就是要充分发挥党的领导这一最大优势，发挥党组织在基层治理中的“红色引擎”作用，不断把制度优势转化为治理效能。为此，一是实现基层党的建设全覆盖，确保党建引领基层治理有平台、有抓手。二是创新基层党建与社会治理深度融合的体制机制，以党组织的坚强领导带动各类群团组织和社会发展，打通基层治理经脉。

充分发挥基层政府的主导作用，打造基层治理合作共治新格局。一是完善县（市、区）、乡（镇、街道）基层治理责任清单，将履行基层治理主导责任情况纳入工作绩效考核体系。二是加快社区（村）公共服务体系建设，将更多资源、管理和服务下沉到基层，改善社区（村）服务供给能力和质量。三是打造多层次、扁平化、融合式组织平台，按照“做实街道、多向延伸”原则，统筹社会力量协同参与，形成基层治理齐参共治新格局。

发挥基层群众性自治组织基础作用，健全社区（村）管理和服务机制。一是明确政府管理权和居（村）民自治权边界，推进社区（村）职能转变。二是夯实网格基层力量。探索将支部建在网格上、党小组设在楼栋里，把党的建设延伸到社会最小单元；推动居（村）民小组和网格工作的融合，做细做实网格管理，形成基层治理“责任共同体”。三是加强“社区、社工和社会组织”三社联动机制，搭建更多志愿服务平台，健全志愿服务体系。

坚持创新治理体制机制，不断提高基层社会治理社会化法治化专业化水平。一是完善城市治理体系和城乡基层治理体系。推动形成自治、法治、德治三治合一治理体系，实现居民的自我管理、自我服务。二是提高社会治理法治化水平。积极推动社会治理领域的立法执法司法工作，在全民中加强法治宣传和法律服务，增强法治意识。三是树立“全周期管理”意识，用“治未病”理念统筹谋划基层社会治理工作，不断提升各类风险预警防范、源头化解能力。

发挥智慧城乡的赋能作用，提升基层社会治理效能。一是加快电子政务和信息化建设，实施数字化社会治理，提高快速反应、精准施策能力。二是开放共享数据，打破行政隶属藩篱，简化工作流程，为基层治理赋能减压。三是搭建社区（村）服务网络开放平台，及时回应居（村）民关心的热点难点问题。四是创新服务群众机制，实现“点对点”“键对键”“屏对屏”的订单式精准服务与治理，率先建立城市基层治理现代化的科技支撑手段。

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